Önkormányzatok és a civil szervezetek

Edély Tudástár

Draveczky Tímea Hajnalka: Az önkormányzatok és a civil szervezetek együttműködésének társadalmi hatásai – romániai és magyarországi példák alapján

A tanulmány témája a civil szektor és a helyi önkormányzatok együttműködésének társadalmi hatásainak körvonalazása, melynek keretében kiemelem ezen együttműködések fontosságát, előnyeit valamint azokat a hátráltató körülményeket, melyek megakadályozzák a hatékony partnerségi kapcsolat kialakulását.
„Civil társadalom abban a közösségben létezik, ahol a három szektor: a köz, a magán és a nemkormányzati megtanult együttműködni egymással.” (Lester Salamon) „Partneri viszony csak olyan felek között jöhet létre, akik képesek és hajlandók egymással párbeszédet folytatni. Bármennyire különbözik is a kormányzati logika a civil szervezetek gondolkodásmódjától, legalábbis meg kellene próbálni közös nyelvet találni, egymás szempontjait megérteni, a vitatott kérdéseket pontosan megfogalmazni, és a szóba jöhető kompromisszumokat megkeresni. Ez nagyon, majdnem lehetetlenül nehéz ugyan, de a nonprofit szektor… egészséges fejlődésének egyetlen lehetősége.” (Kuti Éva) A civil szervezetek és a helyi önkormányzatok együttműködése a társadalom szempontjából napjainkban előtérbe került. Minél jobb az együttműködés köztük, annál többet tudnak segíteni a lakosság helyzetén, az élhetőbb környezet megteremtésén. A partnerség kialakítása még hatékonyabbá teszi munkájukat a társadalom állandó változásban lévő igényeinek kiszolgálására. A civil szektor manapság fontos szerepet játszik a mindennapi életünkben. Többféle elnevezés van erre a szektorra, nonprofit szektor, harmadik szektor, nem kormányzati szektor, melyeknek alapjába véve ugyanaz a jelentésük, de gyakorlatilag létezhetnek különbségek köztük.
X. RODOSZ Konferencia 2009. november 13-15., Kolozsvár
Az alapfogalmak meghatározása Először is szögezzük le, hogy mit is értünk NGO1 alatt. Erre többféle meghatározást is létrehoztak. A szakirodalomban általában két alapvető kritérium lelhető fel: az NGO magánszemélyek vagy kollektívák által szabadon alkotott csoport, amely nem haszonszerzési célokat követ. Az angol-szász szakirodalom szerint azok a nem állami szervek tartoznak ide, amelyek a társadalom érdekében fejtik ki nem nyereség orientált tevékenységüket kiegészítve az önkéntesség kritériumával. Az NGO-k közös jellemzői az alábbiak: • nem személyes haszonszerzés céljából hozták létre, ámbár lehetnek fizetett alkalmazottai, de a profit nem kerül felosztásra a vezetők között • önkéntes alapon szerveződnek és általában önkéntesek is dolgoznak benne • rendelkeznek alapító okirattal és a tevékenységüket meghatározó dokumentumokkal. Elszámolással tartoznak tagjaik és támogatóik felé. • jellemzőik közé tartozik még a működési autonómia és a szervezeti elkülönülés a kormányszektortól • a társadalmi jólétért küzdenek, nem képviselik tagjaik személyes érdekeit Egy másik tömörebb meghatározás a Lester Salamon-féle általános definíció a nonprofit szektorra nézve, melynek elemei:2 • intézményesültség • Kormánytól való függetlenség • a profitszerzés tilalma • önkormányzás • önkéntesség, öntevékenység • nem vallási • nem politikai Közigazgatáson a társadalomban működő igazgatási rendszerek egyik fajtáját értjük, amely ugyanakkor az állam integrált szakigazgatási rendszere. Alapvető szerepe ugyanaz, mint az igazgatásé, a döntések előkészítése és a döntések végrehajtása. A közigazgatás funkciói és tevékenysége: • a cél kitűzése • az információk összegyűjtése, rendszerezése • a tervezés
1 NGO: non governmental organization, nemkormányzati szervezetek – a továbbiakban ezt a rövidítést fogjuk használni a tanulmányban 2 Lester M. Salamon – Helmut K. Anheier eds.: The nonprofit sector in the developing world – Manchester University Press, Manchester.
Draveczky Tímea Hajnalka • Az önkormányzatok és a civil szervezetek együttműködé… • a döntés • a döntés végrehajtása • koordináció • ellenőrzés Sajátosságai, hogy a közigazgatás a társadalomban létező legnagyobb szakigazgatási rendszer, kiterjed az egész társadalomra, viszont részben alá van rendelve a politikai hatalomnak, az ő céljait, feladatait valósítja meg. Ugyanakkor relatív autonómia jellemzi a politikai hatalom relációjában, mely egyrészről a hatékonyság feltétele, másrészről szükségessé teszik a politikai rendszer feltételei, úgy mint a hatalmi ágak megosztása, jogállamiság érvényesítése, stb. Ez azt is jelenti, hogy a közigazgatás önállóan, felelősen gyakorolja hatáskörét a jogszabályok szigorú betartása mellett. A társadalom igazgatását közhatalommal látja el, amikor az alkotmányban meghatározott keretek között jogszabályokat alkot, valamint amikor úgynevezett hatósági jogalkalmazó tevékenységet lát el. A közigazgatás tevékenységét, szervezetét, működését a jogrendszer elkülönült ága, a közigazgatási-jog szabályozza.3 Nonprofit szervezetek jogi keretei a két országban
A magyarországi jogi szabályozásban a nonprofit szervezetek szervezeti formájuk szerint feloszthatóak a következőkre:4 • alapítványok • közalapítványok • egyesületek • köztestületek • közhasznú társaságok Romániában ezek a nonprofit szervezetek a jogi szabályozás értelmében a következők lehetnek5: • alapítványok • egyesületek • szövetkezetek Tevékenységük és funkcióik szerint a következő nonprofit szervezettípusok léteznek:6 • adományosztó • adománygyűjtő • szolgáltatásokat nyújtó
3 Ficzere Lajos: Magyar közigazgatási jog, Osiris Kiadó, Budapest, 2001. 4 Ptk. 1987. évi 11. rendelet; 1989. évi II. törvény; Ptk. 1993. évi XCII. törvény: 1997. évi CLVI. törvény 5 2005. évi 246 számú Egyesületekről és alapítványokról szóló törvény, 656-os számú Hivatalos Közlöny, 2005. július 25. 6 Kuti Éva: Hívjuk talán nonprofitnak… Nonprofit Kutatócsoport, Budapest, 1998., 141. oldal
X. RODOSZ Konferencia 2009. november 13-15., Kolozsvár • érdekvédelmi • felhalmozási célú, önsegélyező jellegű • társadalmi érintkezést szolgáló, klubjellegű szervezetek • korábbi állami, államigazgatási tevékenységet átvállaló köztestületek. Bizonyos szervezetek a működési területük mérete szerint viszont több típusba is besorolhatóak. Legfőbb szerepük, hogy a civil szférában felhalmozott speciális, sokszínű szakmai ismereteket fel kell használni a polgárok igényeinek jobb kielégítése érdekében. A civil szervezetek fontos szerepet tudnak átvállalni az állami, önkormányzati feladatok megoldásából. A civil szférának tevékenyen hozzá kell járulnia egy, egyre javuló, komfortosabb társadalmi közeg megteremtéséhez.7 Társadalom-politikai szerepe két területen fogalmazható meg. A társadalmi részvétel megszervezésével jelentősen hozzájárultak a demokratikus jogállam működéséhez, az állami szervek ellenőrzéséhez. Másrészt a befolyásolási módszerek kialakítása során, célkitűzéseik megvalósítása érdekében jelentősen szolgáltatói tevékenységet is végeznek. A szektorok együttműködése
Az állam és a nonprofit szerveződések közötti kapcsolat történetének meghatározó eleme volt az egymásra utaltság, s az ebből fakadó, korántsem mindig felhőtlen együttműködés.8 A mai együttműködési formák, technikák legtöbbje is majdnem egy évezredes múltra tekinthet vissza. Az állam és a nonprofit szektor közötti együttműködésnek már a történelmi időkben is négy igen fontos területe volt, nevezetesen: • a szociálpolitika kidolgozása, • a jóléti szolgáltatások finanszírozása, • a tényleges szolgáltató tevékenység és • a szabályozási keretek kialakítása. Az állam és a nonprofit szervezetek közötti együttműködés az idők során igen sok különböző formát öltött. Néha a magán adományozók kérték fel a városi hatóságokat alapítványuk kezelésére, máskor a városi tulajdonú intézmények (pl. népház) működtetését bízták rá a helyi egyesületekre és önkéntes segítőikre. A szociális szolgáltatásokat nyújtó nonprofit szervezetek az államtól a legváltozatosabb természetbeni támogatásokat kapták, az állami alkalmazottak átengedésétől kezdve9 egészen az ingyenkonyháknak biztosított élelmiszer
7 Dr. Nagy Árpád: Az egri civil szféra integrálódási folyamatának fortélyai és vívmányai, – Bárdos Ferenc, Gál Sándor, Ónodi Zsuzsa, Dr. Nagy Árpád, Dr. Renn Oszkár: Első lépések, Életfa Környezetvédő Szövetség, Eger 2004., 57. oldal 8 Kuti Éva: Hívjuk talán nonprofitnak… Nonprofit Kutatócsoport, Budapest, 1998., 47. oldal 9 Csizmadia Andor: A szociális gondoskodás változásai Magyarországon, MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest, 1977., 28. oldal.
Draveczky Tímea Hajnalka • Az önkormányzatok és a civil szervezetek együttműködé… ellátmányig. Az utóbbi évtizedben lényeges reformokat vezettek be a közszolgálatok minőségének javítása és mennyiségének növelése terén. A reformok végrehajtásában sokat segített a decentralizáció, a hatalom és a felelősség bizonyos fokú átkerülése a központi kormányzástól a helyi önkormányzatok felé. A kormányzati szektor menedzsmentjének fejlesztése kifinomult stratégiai tervek segítségével bővítette és elmélyítette a civil társadalommal való kapcsolatot, partnerségeket hozott létre a közintézmények és a civil szervezetek között. Az Európai Unióhoz való csatlakozás szintén pozitívan befolyásolta a két szektor közötti együttműködést, a strukturális alapok, az acquis communautaire és különböző szerződéseknek köszönhetően. De vajon miért is készültek el ezek a kifinomult stratégiai tervek? Miért is fontos a kormányzati szektor számára, hogy az együttműködés a civil szervezetek és a helyi közigazgatás között minél szélesebb körű és gördülékenyebb legyen? Erre a kérdésre több választ is adhatunk. Elsősorban azért, mert nagyon jó potenciálokkal rendelkeznek. Itt elsősorban megemlítenénk a gazdasági szférában való részvételt, úgy mint munkáltató szerv, ami jelentősen csökkenti a munkanélküliséget. Példának okáért Magyarországon a nonprofit szervezetek alkalmazottainak száma elérte a lakosság 1%-t, míg az önkéntesek számaránya a lakossághoz mérve 5%-a volt. Másodsorban szót kell ejteni a szakmai potenciálról is, ami az egyik legjelentősebb, hiszen a civil szervezetteknél rengeteg szakember van, akik a szervezet működési területére vannak kiképezve, vagy éppen önkéntesként segítik szaktudásukkal a szervezetet. Ezek a személyek nagyon hasznosak egy önkormányzattal való együttműködés esetén, hiszen az önkormányzatnak, nem lehetnek minden munka elvégzésére külön alkalmazott szakemberei. A civil szervezetek mindig jó befektetésnek bizonyulnak egy önkormányzat számára, hiszen az önkormányzatoktól átvállalt feladatok elvégzésekor önerőt is biztosítanak a befektetett pénzalapokhoz, nem is beszélve itt az önkéntes munka pénzügyi megtakarításairól. Lényegi szerepe még a nonprofit szervezeteknek a szociális funkció, hiszen a civil szervezetek egyik legjelentősebb tevékenysége olyan szociális terhek átvállalása az önkormányzatoktól, melyekre annak nincs elegendő pénzügyi- és humánerőforrása, gondolunk itt a hajléktalanok problémájára, idősgondozásra, szegények étkeztetésére, stb. Romániában viszont megállapíthatjuk: az önkormányzatok és a civil szervezetek között meglevő, vagy meglenni vélt kapcsolatrendszer ma még nem tartozik egyik fél szempontjából sem a túl nagy érdeklődésre számot tartó kérdések közé. Sajnos. Az önkormányzatok és a civil szervezetek kapcsolata az a terület, amelyre nem fordítunk elegendő figyelmet, még nem fedeztük fel a benne rejlő lehetőségeket, pedig ez lehet az egyik legfontosabb olyan erőforrás, amely segíthet a gondok megoldásában. Előrelépésként könyvelhető el viszont,
X. RODOSZ Konferencia 2009. november 13-15., Kolozsvár hogy az utóbbi időben egyre többet írnak és beszélnek a témáról.10 A civil szervezetek és az érdekképviseletek zöme csupán a problémák jelentkezésekor kér segítséget az önkormányzattól, megelőzés céljával ritkán veszi fel a kapcsolatot a helyi hatalommal. Mindez rámutat arra, hogy szükséges az önkormányzatok és a civil társadalom közötti kapcsolatok fejlesztése, hisz képletesen fogalmazva ma az együttműködés csak „tűzoltómunka”, közös tervezésre és építkezésre alig van példa. Köztudott, hogy egy problémát célszerűbb megelőzni, mint kezelni. A civil szervezetek többsége a helyi szinten jelentkező szükségletek kielégítése céljából jön létre, és sok esetben olyan szakembereket tömörít, akik képesek kezelni a problémákat. E személyek bevonása a tanácsadó testületekbe vagy a helyi konzorciumokba, részvételük a tervezésben, a döntések végrehajtásában, valamint az ellenőrzésben, meghatározó eleme lehet egy település vagy régió közép és hosszú távú fejlődésének. Természetesen a civil szféra és az önkormányzat együttműködése ennél sokkal többet jelent, általánosan úgy fogalmazhatunk, hogy a két szektor helyi szintű „összehozása” jelentős erőforrásokat mozgósíthat, amelyek megfelelő viszonyrendszerben valós fejlődési lehetőséget biztosíthatnak településeinknek. Az önkormányzati és a civil szektorok együttműködésének több gyakorlati megnyilvánulása létezik, a következőkben a legfontosabbra térek ki: a partnerségben szervezett programokra, projektekre. Ezek azok a projektek, amelyek végrehajtására jó eséllyel lehet pályázni költségvetésen kívüli vissza nem térítendő támogatásokat. A potenciális támogatók elvárják, hogy a finanszírozandó projektek bizonyíthatóan bírják a helyi közösség, illetve az adminisztráció önkormányzat támogatását. Előnyben részesítik azokat a projekteket, amelyeknél garanciát látnak a közös döntéshozás és a közös menedzsment elvének érvényesülésére. Ennek legjobb technikai megoldása a helyi projekt-konzorcium létrehozása, amelyben részt vesznek az önkormányzat, a civil szervezetek és a vállalkozói szféra képviselői. Elmondható ugyanakkor, hogy a civil szervezetek és a helyi hatalom közötti jó kapcsolat nem elhanyagolható politikai tőkéhez juttathatja az önkormányzat vezetőségét, mivel sikeres együttműködés esetén megsokszorozódhat az önkormányzat problémamegoldó potenciálja, új, költségvetésen kívüli forrásokat szerezhetnek meg, megnő a rendelkezésre álló humánpotenciál. Ez érezhetően javítja a tisztségviselők megítélését. Ugyanakkor a bizalmi viszony mélyítése érdekében az önkormányzat is nyújthat baráti jobbot a civil szférának, kihasználva ennek érdekében az amúgy erősen korlátozott helyi autonómia nyújtotta lehetőségeket. A partnerség – public-private partnership – gyakorlata mintegy két évtizedes múltra tekint vissza, angolszász politikai közegben jelentkezett, de a nyolcvanas
10 Hajdó Csaba: Egy feltáratlan erőforrás: a civil szféra és az önkormányzatok együttműködése http:www.transindex.ro, civilforumszam4cikk1.html
Draveczky Tímea Hajnalka • Az önkormányzatok és a civil szervezetek együttműködé… évek második felétől már Németországban is lehet találkozni vele. A partnerségi kapcsolatok építésében legmesszebb Skandinávia országai jutottak azzal, hogy a helyi közügyek intézésére önkormányzatok és civil szerveződések közötti társulásokat hoztak létre.11 Az együttműködési formák három alappilléren fekszenek: együttműködés a közfeladatok ellátásában, önkormányzati támogatások a nonprofit szervezeteknek és a nonprofit szervezetek hozzájárulása az önkormányzatok működéséhez.12 A közfeladatok ellátását kétféleképpen oldják meg: szerződéses feladatátadással és pályázati együttműködés útján. A helyi önkormányzatok feladataik megosztása vagy átadása érdekében szerződést köthetnek nonprofit szervezetekkel, az utóbbiak ennek fejében anyagi támogatáshoz juthatnak. Emellett az önkormányzatok számára pótlólagos bevételi források megszerzésére nyújt lehetőséget, ha a helyi civil szervezetekkel közösen adományosztó állami, kormányzati vagy magánalapítványokhoz nyújtanak be pályázatot. Az együttműködés legjellemzőbb formája a pénzügyi hozzájárulás az önkormányzat részéről, de elterjedt a természetbeni támogatás is, amelyen az önkormányzat tulajdonában lévő ingatlan ingyenes vagy kedvezményes használatát, az önkormányzat telefon-, faxvonalának és járművének ingyenes használatát, a levelezés költségeinek átvállalását, valamint az önkormányzat által nyújtott ingyenes irodai, könyvelési, jogi, szakmai stb. szolgáltatást, illetve bármilyen – nem anyagi jellegű – ellenszolgáltatás nélkül nyújtott segítséget értjük. Fontos partneri szerződéseket kötni a civil szervezetek és az önkormányzat között, mivel a két fél közötti megállapodásnak köszönhetően a helyi tanács (Romániában) illetve a képviselő testület (Magyarországon) folyamatos forrásokat biztosíthat a civil szervezeteknek. A nonprofit szervezetek főként az általuk végzett tevékenységgel segítik az önkormányzatokat feladataik ellátásában, ugyanakkor fellelhetőek más támogatási formák is. Ezek közé tartozik az anyagi támogatás, illetve az önkéntes munkavégzés. Ezenkívül fontos még a lobby tevékenység is a nonprofit szervezetek részéről, ami nem csak az önkormányzati üléseken meghívottként való, szavazati jog nélküli jelenlétet tartalmazza, hanem aktív részvételt a helyi politikában polgármesterrel és képviselő testület helyi tanács tagjaival. Az önkormányzatok és a civil szervezetek együttműködésének különféle szintjeit különböztethetjük meg. 1. Különösen az alapítványi szektoron belül nagy számban találhatunk olyan kis egycélú alapítványokat, amelyek valamely költségvetési intézmény támogatására jöttek létre. Ezek között találunk magánalapítványokat és az intézmény által létrehozottakat. Ezen szervezetek célja jellemzően az adott költségvetési
11 Bodó Barna: A civil szféra és a helyi hatalom http:www.transindex.ro,civilforum,szam4cikk2.html 12 Katona Péter: Az önkormányzatok és a nonprofit szervezetek kapcsolatáról
X. RODOSZ Konferencia 2009. november 13-15., Kolozsvár intézmények forrásainak kiegészítése érdekében végzett adománygyűjtés. Ez a forma elsősorban az oktatásügyben és az egészségügyben népszerű. Túl azon, hogy ezek az alapítványok nem lebecsülhető többletforrásokat biztosítanak a működést csak szűken biztosító költségvetési támogatás mellé, szerepük fontos azért is, mert ezek az alapítványok, ha korlátozott formában is, de megjelenítik a fogyasztói igényeket az önkormányzati ellátórendszerekben. 2. Jelentős azoknak a nonprofit szervezeteknek a száma, amelyek valamely ellátatlan társadalmi igényre válaszul jöttek létre és részben állami költségvetési, részben önkormányzati forrásokból, részben pedig adományokból biztosítják ezen eddig ellátatlan társadalmi igények kielégítését. Ezek a szervezetek, ha tömeges társadalmi igény kielégítésére jöttek létre, akkor szakmai, módszertani hátteréül is szolgálnak a lassan felzárkózó önkormányzati szektornak. Ezeknek a szakember gárdája zömmel a harmadik szektorból érkezett. 3. Az együttműködés legszorosabb formája, amikor az önkormányzatok szerződés formájában nonprofit szervezetekkel láttatnak el feladatokat. Ez kétféle módon történhet. Egyrészt a társadalmi igényre válaszul létrejövő ellátást az önkormányzat „befogadja”, elismeri kötelezettségét az ellátás biztosítására, és az ellátó szervezettel szerződéses viszonyt létesítve rendszeres, szabályozott támogatással finanszírozza az ellátást. A másik forma, mikor az önkormányzatok meglévő feladataik ellátására az ellátáshoz szükséges infrastruktúra és költségvetési keret átadásával kiszerződnek. A második és a harmadik pontban vázolt együttműködési formák között létezik átjárás, sőt ma már egyre gyakoribb, hogy tudatos „civil-politikát” folytató önkormányzatok mintegy kétlépcsős rendszerként működtetik e két együttműködési formát, és néhány évi lazább együttműködés után, annak tapasztalatait felhasználva kötnek ellátási szerződést a nonprofit szervezetekkel. A két fél együttműködésének gyakori formája a különböző rendezvények közös megszervezése, hisz mindegyik közösség életében sok olyan esemény van, amelyre oda kell figyelni. Az önkormányzatnak előnyös, ha a társadalmi szervezetek vagy csoportosulások felvállalják és elvégzik a munka nagyobbik hányadát, ilyenkor csak „rá kell kapcsolódni”. Így is jelentős számú rendezvényhez szükséges a hivatal, az önkormányzat munkavállalása. Mindkét esetben fontos, hogy a rendezvények megszervezésébe és lebonyolításába bevonjuk a szervezeteket, intézményeket. Ilyenek lehetnek a városnapi rendezvények, az egyházi ünnepek, a nemzeti ünnepek, a kulturális rendezvények, a konferenciák, a vásárok stb.
Draveczky Tímea Hajnalka • Az önkormányzatok és a civil szervezetek együttműködé… Végkövetkeztetés
Az önkormányzat és a civil szervezetek akkor válnak igazi partnerekké, ha közösen beszélik és oldják meg a gondokat, ha ismerik egymás elvárásait. Ehhez szükség van egy minden tekintetben jól működő kommunikációra és persze nem mellékes a kölcsönös bizalom megteremtése a partnerek között, mivel ennek hiányában nem alakulnak ki hosszútávú tervek. Ha e két szükséges elvárást megteremtik, minden esély megvan arra, hogy egy működőképes, hatékony együttműködés alakuljon ki a partnerek között, mely pozitív eredményekkel fog rendelkezni.

Felhasznált irodalom
Bodila, Adrian – Mihai Lisetchi – Ion Oltean – Radu Ticiu: Organizaţii neguvernamentale.Ghid practic, Editura Brumar, Timişoara, 2002. Egri István: Az önkéntes civil társadalom, Civil társadalmi lap, II. évf., 4. szám, Erdélyi Magyar Civil Szervezetekért Alapítvány, 2001. Ficzere Lajos: Magyar közigazgatási jog, Osiris kiadó, Budapest, 2001. Dr. Gádor György – Rózsahegyi Viktória: Kézikönyv civil szervezet alapításához, Palócvilág Alapítvány, Új Mandátum Könyvkiadó, Eger, 2006. Jenei György – Kuti Éva – Horváth Ágnes – Palotai Zsuzsa: Local governments, civil society organizations, and private enterprises. Partnerships in providing social services: The case of Eger, Hungary, 2004. Katona Péter: Az önkormányzatok és a nonprofit szektor kapcsolatáról Kuti Éva: Hívjuk talán nonprofitnak… Nonprofit Kutatócsoport, Budapest, 1998. Mészáros Geyza: Településfejlesztési célú nonprofit szervezetek, KSH, Budapest 2002. Nonprofit Szervezetek Magyarországon, KSH, Budapest, 2002. Nonprofit Szervezetek Magyarországon, KSH, Budapest, 2008. Sebestény István: A nonprofit szervezetek önkormányzati támogatása 2000-ben, KSH, Budapest, 2002. Internet források:
– www.nonprofit.hu – Nonprofit szervezetek honlapja – www.nca.hu – Nemzeti Civil Alapprogram hivatalos honlapja – www.transindex.ro – hírportál – www.monitoruloficial.ro – Románia Hivatalos Közlönyének honlapja